EMARK - JICRA - GICRA
2002 / 17EMARK - JICRA - GICRA
2002 / 17
Extraits de la décision de la CRA du 19 août 2002, S. S., nationalité inconnue
Art. 46 al. 2 et 105 LAsi : autorité de recours compétente et qualité pour recourir en cas de refus d'une demande cantonale d'admission provisoire.
1. La Commission est compétente pour connaître du recours dirigé contre une décision de l'ODR rejetant la demande d'un canton d'ordonner l'admission provisoire d'un demandeur d'asile débouté à cause d'une impossibilité avérée d'exécuter son renvoi (consid. 3).
2. Tant le canton que le demandeur d'asile débouté ont qualité pour recourir contre la décision de l'ODR refusant la demande d'admission provisoire (consid. 4a-c).
3. L'impossibilité d'exécuter le renvoi doit être admise si la personne concernée s'est soumise à toutes les démarches entreprises par le canton pour exécuter son renvoi et s'il est prévisible que cette personne doive séjourner en Suisse plus d'une année encore avant que de nouvelles démarches aboutissent (consid. 6).
Art. 46 Abs. 2 und 105 AsylG: Zuständige Beschwerdeinstanz und Beschwerdebefugnis bei Ablehnung eines Antrags des Kantons auf vorläufige Aufnahme.
1. Wird der auf Art. 46 Abs. 2 AsylG gestützte Antrag eines Kantons auf Erteilung einer vorläufigen Aufnahme wegen Unmöglichkeit des Wegweisungsvollzugs vom BFF abgewiesen, fällt eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde in die Zuständigkeit der ARK (Erw. 3).
2. Zur Anfechtung dieser Verfügung, mit welcher das BFF den kantonalen Antrag auf vorläufige Aufnahme ablehnt, sind sowohl der Kanton als auch der betroffene Asylsuchende legitimiert (Erw. 4a-c).
3. Der Vollzug ist dann als unmöglich zu betrachten, wenn die betroffene Person sich allen vom Kanton angeordneten Massnahmen zum Vollzug der Wegweisung unterzogen hat und absehbar ist, dass sie noch länger als ein Jahr in der Schweiz verbleiben wird, bis die Vollzugsmassnahmen zum Erfolg führen (Erw. 6).
Art. 46 cpv. 2 e 105 LAsi: autorità di ricorso competente e legittimazione a ricorrere in caso di rifiuto d'una domanda cantonale d'ammissione provvisoria.
1. La Commissione è competente a trattare un ricorso inoltrato contro una decisione dell'UFR che respinge la domanda di un Cantone di pronunciare l'ammissione provvisoria in favore di un richiedente l'asilo, la cui domanda è stata definitivamente respinta, a causa dell'accertata impossibilità d'eseguire l'allontanamento (consid. 3).
2. Il Cantone e la persona interessata sono legittimati a ricorrere contro la decisione dell'UFR che rifiuta la concessione dell'ammissione provvisoria (consid. 4a-c).
3. L'impossibilità d'eseguire l'allontanamento deve essere ammessa allorquando la persona da allontanare si è sottoposta a tutte le iniziative cantonali volte all'esecuzione dell'allontanamento ed è prevedibile che detta persona debba ancora rimanere in Svizzera per più di un anno prima che delle nuove iniziative conducano ad un esito favorevole (consid. 6).
Le 1er juin 1992, l'ODR a refusé d'entrer en matière sur la demande d'asile de la requérante, a prononcé son renvoi de Suisse et ordonné l'exécution de cette mesure.
Le 27 juillet 2001, le canton de Vaud a déposé une demande d'admission provisoire auprès de l'ODR pour impossibilité de l'exécution du renvoi, au sens de l'art. 46 al. 2 LAsi. Il a fait valoir notamment que, malgré les démarches entreprises, l'exécution du renvoi de l'intéressée demeurait impossible.
Le 17 août 2001, l'ODR a rejeté la demande du canton au motif que l'intéressée ne s'était pas soumise à son obligation de collaboration. Cette décision, adressée uniquement à l'autorité cantonale, ne faisait mention ni des voies de droit ni des délais de recours.
Le 20 septembre 2001, le canton de Vaud, a interjeté recours contre cette décision devant le Département fédéral de justice et police (DFJP). Le 5 octobre 2001, la requérante a, à son tour, recouru auprès du DFJP.
Le 8 octobre 2001, le DFJP a déclaré le recours du canton irrecevable ratione materiae et transmis le recours à la Commission ; il en a fait de même avec celui de l'intéressée.
Invité à se déterminer, l'ODR a estimé qu'il n'avait pas à se prononcer sur le recours introduit par le canton au motif que les décisions de refus d'admission provisoire prises sur la base de l'art. 46 al. 2 LAsi n'étaient pas susceptibles de recours, l'art. 105 LAsi ne prévoyant pas une telle possibilité. S'agissant du recours de l'intéressée, l'ODR a estimé que celle-ci n'avait pas la qualité de partie, dans la mesure où la demande d'admission provisoire pour impossibilité de l'exécution d'un renvoi formulée sous l'angle de l'art. 46 al. 2 LAsi était une procédure ouverte entre une autorité cantonale et l'ODR. Par ailleurs, l'autorité de première instance a souligné que le caractère absolu, durable et objectif de l'impossibilité de l'exécution du renvoi n'était pas établi en l'occurrence.
La CRA a admis le recours et renvoyé l'affaire à l'ODR pour nouvelle décision.
3. a) Le DFJP a dénié sa compétence pour traiter les recours interjetés par les autorités cantonales et par la recourante et a transmis l'affaire à la Commission, conformément à l'art. 8 al. 1 PA.
L'ODR a estimé pour sa part, dans sa détermination du 16 avril 2002, qu'il n'avait pas à se prononcer au fond sur le recours introduit par l'autorité cantonale au motif que l'art. 105 LAsi ne prévoyait pas la possibilité pour le canton de recourir contre une décision d'admission provisoire prise sur la base de l'art. 46 al. 2 LAsi. A titre subsidiaire, il a proposé à la Commission de dénier la qualité de partie à S. S. dans le cadre de la présente procédure.
b) L'art. 105 LAsi, qui définit les compétences respectives de la Commission et du DFJP dispose notamment en son al. 1 let. c que la Commission statue en dernière instance sur les décisions de l'ODR concernant le renvoi, ce par quoi il faut entendre le renvoi ou son exécution pendant une procédure d'asile ou à l'issue de celle-ci (cf. art. 1 al. 2 OCRA). Le DFJP statue en dernière instance sur les autres recours, à moins qu'un recours de droit administratif ne soit recevable au Tribunal fédéral (cf. al. 4).
S'agissant de l'al. 4 de l'art. 105 LAsi relatif à la compétence du DFJP, le Conseil fédéral, dans son message du 4 décembre 1995 concernant la révision totale de la loi sur l'asile, a précisé qu'il fallait comprendre par "autres recours", "ceux qui
sont interjetés contre les décisions de l'ODR, adressées non pas contre des personnes relevant du domaine de l'asile, mais contre des étrangers en général" (cf. FF 1996 II p. 110s).
La question qui se pose pour la détermination de la compétence est donc de savoir si la décision de refus de l'admission provisoire relève du domaine de l'asile ou d'un autre domaine du droit des étrangers. La Commission pour sa part, suite à un échange de vues selon l'art. 8 al. 2 PA des 19 juillet et 24 août 1995 avec le DFJP, s'est déjà déclarée compétente pour traiter le recours contre une décision de l'ODR rejetant, en procédure de réexamen, une demande d'admission provisoire après la clôture de la procédure d'asile (cf. Informations JICRA 1997 / 1 lett. a; voir aussi JICRA 1995 n° 14 p. 123ss).
c) En l'occurrence, c'est suite à la décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile de S. S. que le renvoi et l'exécution de cette mesure ont été prononcés par l'ODR. Ce faisant, cette autorité a implicitement refusé d'ordonner l'admission provisoire en Suisse de l'intéressée, étant rappelé que l'admission provisoire est une mesure de substitution de l'exécution du renvoi (cf. JICRA 2001 n° 20 consid. 3c bbb p. 155). Par la suite, cette décision est entrée en force de chose jugée et les autorités vaudoises, chargées de procéder à l'exécution du renvoi de S. S., se sont déclarées dans l'impossibilité de la mettre en œuvre. Elles ont alors demandé à l'office, sur la base des art. 46 al. 2 LAsi et 14b al. 1 LSEE, d'ordonner l'admission provisoire. Force est donc de constater que cette demande d'admission provisoire, dont le refus est l'objet des recours en question, s'inscrit dans le prolongement d'une procédure d'asile et ne relève pas d'un autre domaine du droit relatif aux étrangers.
d) Il en résulte que la Commission est compétente pour statuer sur les recours déposés par le Canton de Vaud et par S. S..
4. a) En vertu de l'art. 48 PA, a qualité pour recourir quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ainsi que toute autre personne, organisation ou autorité que le droit fédéral autorise à recourir.
b) S'agissant du recours déposé par le Canton de Vaud, il y a lieu de faire les observations suivantes.
ba) L'art. 46 al. 2 LAsi prévoit que, si au terme d'une procédure d'asile l'exécution du renvoi s'avère impossible, le canton demande à l'ODR d'ordonner l'admission provisoire. Cette disposition est le pendant, en procédure d'asile, de la règle générale, valable en droit des étrangers, figurant à l'art. 14 b al. 1 LSEE. Or
les autorités cantonales habilitées à requérir l'admission provisoire selon cette dernière disposition ont la possibilité, en vertu de l'art. 20 al. 1 let. b et al. 2 LSEE, d'interjeter recours devant le DFJP, contre une décision de refus d'admission provisoire rendue par l'ODR (cf. N. Wisard, Le renvoi et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1997, p. 482). Pour des raisons logiques de symétrie, le recours contre la décision de l'ODR de refus d'admission provisoire dans le cadre ou à la suite d'une procédure d'asile, prise sur la base de l'art. 46 al. 2 LAsi doit également être recevable auprès de l'autorité de recours en matière d'asile, à savoir la Commission. Il serait en effet contraire à la systématique du droit d'exclure la possibilité du canton de recourir dans le domaine de l'asile alors que cette possibilité existe dans le domaine du droit des étrangers. Une interprétation littérale restrictive de l'art. 105 al. 2 LAsi qui exclurait d'autres possibilités de recours pour les cantons que ceux consécutifs à une demande faite en vertu de l'art. 44 al. 5 LAsi ne saurait ainsi être retenue. La Commission a d'ailleurs déjà admis une interprétation extensive de l'art. 105 al. 1 let. a LAsi (cf. JICRA 2001 n° 11 consid. 1a p. 78s).
bb) En outre, selon la jurisprudence, les autorités administratives peuvent aussi se prévaloir de l'art. 48 let. a PA lorsque certaines conditions sont remplies (cf. JICRA 2002 n° 1 consid. 1e et jurisprudence citée). Tel est le cas lorsqu'elles sont touchées par la décision de façon analogue à une personne privée (par exemple en tant que destinataire de la décision : ATF 122 II 33) ou lorsqu'elles sont touchées dans leurs propres pouvoirs souverains et ont un intérêt particulier digne de protection à la modification ou à l'annulation de la décision (ATF 125 II 194), étant précisé que l'application correcte et uniforme du droit fédéral ne saurait suffire à constituer un tel intérêt (cf. ATF 124 II 418; voir également I. Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, Zurich 2000, p. 391).
En procédure d'asile, le canton est chargé - certes avec l'aide de l'ODR - de procéder à l'exécution du renvoi prononcé par les autorités compétentes (art. 45 al. 1 let. f et 46 al. 1 LAsi). S'il se trouve dans l'impossibilité d'exécuter le renvoi, il peut, en vertu de la loi, proposer à l'ODR l'admission provisoire de l'étranger (art. 46 al. 2 LAsi). En cas de refus, le canton est manifestement touché par la décision de l'ODR dans ses intérêts publics et matériels. Il se doit de trouver une solution légale à une situation de fait, à savoir l'impossibilité d'exécuter le renvoi. Les autorités cantonales ne peuvent tolérer sur leur territoire la présence durable d'une personne sous le coup d'une décision de renvoi sans chercher à régulariser sa situation juridique d'une manière ou d'une autre. Le canton a également un intérêt particulier digne de protection puisqu'il est tenu de prendre en charge les frais d'assistance de la personne qu'il doit mettre en détention en vue de refoulement (cf. art. 21 al. 5 OA 2) ou qu'il ne peut renvoyer dans la mesure
où ces frais ne sont pas couverts ou remboursés - au demeurant sous forme de forfaits - par la Confédération (art. 88 al. 1 LAsi et 20ss OA 2) et dès lors que cette personne n'est légalement pas autorisée à travailler (art. 43 al. 2 LAsi).
Dans le cas présent, le Canton de Vaud a effectivement déposé auprès de l'ODR, le 27 juillet 2001, une demande d'admission provisoire en Suisse pour S. S., en raison de l'impossibilité de l'exécution de son renvoi. Le 17 août 2001, l'ODR a rejeté sa demande. Il ressort de ce qui précède que le Canton de Vaud est directement atteint par la décision rendue par l'ODR, sinon dans ses intérêts patrimoniaux, du moins dans ses pouvoirs souverains, dans la mesure où ses autorités se heurtent à une impossibilité d'exécution qui justifierait l'octroi d'un statut - l'admission provisoire - qui permettrait de sortir l'étrangère considérée d'une situation de non-droit dont la charge financière lui incombe entièrement. Le canton doit ainsi pouvoir soumettre à l'autorité de recours la légitimité des motifs invoqués à l'appui de sa demande de régularisation à l'ODR. Ayant un intérêt particulier qualifié digne de protection, il a qualité pour recourir.
bc) Le recours, transmis au DFJP par télécopie dans le délai légal et régularisé par l'envoi des originaux postés le lendemain est recevable (art. 48ss PA et 23 al. 1 OCRA).
c) La décision de l'ODR a également été entreprise par la requérante, S. S..
ca) En l'espèce, l'ODR a refusé de mettre la recourante au bénéfice de l'admission provisoire qui lui aurait permis de poursuivre son séjour en Suisse, et, partant, a confirmé son obligation de quitter ce pays en dépit des empêchements allégués par le canton. La recourante est ainsi touchée de manière directe et immédiate par la décision de l'ODR. L'obtention pour elle de l'admission provisoire, et donc de la régularisation de son statut en Suisse, est liée à l'admission ou au rejet de la demande du canton. L'intéressée a donc également, en vertu de l'art. 48 let. a PA, la qualité pour recourir. Le fait qu'elle n'a pas participé à la procédure de première instance devant l'ODR demeure sans incidence, étant donné qu'une telle participation n'est pas formellement exigée ni par la PA ni par l'OJF ni encore par la LAsi, et que l'intéressée a agi avec diligence, conformément au principe de la bonne foi, en faisant valoir d'emblée ses arguments dans le cadre de son recours dès qu'elle a eu connaissance de la décision de l'ODR. La Commission observe en outre que l'attitude de l'ODR en la présente affaire (cf. en particulier ses lettres du 28 septembre et 7 novembre 2000 au mandataire de l'intéressée) permettait à celle-ci de conclure que le dépôt d'une demande de réexamen - laquelle ne constitue d'ailleurs qu'un moyen extraordinaire de droit - de l'exécution du renvoi, pour impossibilité technique, était voué à l'échec. Cela d'autant plus au regard de la position traditionnelle de cette autorité selon la-
quelle l'ex-requérant d'asile n'est, en règle générale, pas habilité à réclamer que soient formellement constatés les obstacles qui rendraient son refoulement impossible, en vertu du principe selon lequel l'admission provisoire, en tant que mesure de substitution à l'exécution du renvoi, ne peut pas être requise par l'étranger lui-même (cf. Manuel de procédure d'asile de l'ODR, chapitre G § 2 ch. 1.4.1, p. 363; N. Wisard op. cit. p. 448). Partant, dès lors que la recourante ne saurait être assimilée à une tierce personne non directement concernée par la décision, le fait qu'elle n'ait pas participé à la procédure de première instance ne saurait lui enlever la qualité de partie à la présente procédure (cf. A. Kölz/I. Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, p. 145 et jurisprudence citée; R. Rhinow, H. Koller et Ch. Kiss-Peter, Oeffentliches Prozessrecht und Grundzüge des Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1994, p. 164).
cb) Le Service de la population, division asile, du canton de Vaud a adressé au mandataire de la recourante une copie de la décision de l'ODR en date du 14 septembre 2001. La décision est réputée avoir été notifiée au conseil de la recourante lors de sa réception par celui-ci, le 19 septembre 2001. Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours de S. S. est donc recevable (art. 48 et 50ss PA).
[...]
6. a) En l'espèce, l'ODR soutient que l'exécution du renvoi ne relève pas d'une impossibilité objective mais du refus de collaboration de l'intéressée qui dissimule sa véritable identité ou, pour le moins, ne fournit pas les indications permettant de découvrir sa véritable origine.
En revanche, aussi bien le canton que la recourante allèguent l'impossibilité objective à l'exécution du renvoi, la recourante soulignant, pour sa part, s'être soumise à toutes les démarches demandées par les autorités pour fournir une possibilité de quitter la Suisse.
b) La notion d'impossibilité doit être comprise, dans l’application pratique de cette disposition, comme une impossibilité résultant avant tout de facteurs matériels, non décelables au moment de la prise de la décision de renvoi. Ils consistent par exemple en l'absence de moyen de transport, en l'impossibilité d'obtenir des documents de voyage ou en la fermeture des frontières (Message concernant la révision totale de la loi sur l'asile, in FF 1996 II p. 65-66).
Selon la jurisprudence de la Commission, l'admission provisoire, en raison de l'impossibilité de l'exécution du renvoi, ne saurait être prononcée qu'à la double
condition que l'étranger ne puisse pas sur une base volontaire quitter la Suisse et rejoindre son Etat d'origine, de provenance ou un Etat tiers et que simultanément les autorités suisses se trouvent elles-mêmes dans l'impossibilité matérielle de renvoyer l'intéressé, malgré l'usage éventuel de mesures de contrainte (JICRA 2000 n° 16 consid. 7c p. 147; 1995 n° 14 consid. 8d p. 139). Si l'impossibilité de l'exécution du renvoi dure depuis plus d'une année et que cette situation doit persister durant une période indéterminée, l'admission provisoire doit être ordonnée (JICRA 1997 n° 27 consid. 4b p. 207s; 1995 n° 14 consid. 8a p. 134s). L'admission provisoire pour impossibilité de l'exécution du renvoi n'entre pas en considération lorsqu'un retour volontaire est possible (JICRA 1998 n° 21 consid. 4c p. 188).
c) S. S. n'a pas prouvé son identité au sens où l'entend la législation sur l'asile, dès lors qu'elle n'a présenté aucun document officiel comportant une photographie et établissant son identité avec nom, prénom et nationalité, ethnie, date et lieu de naissance, ainsi que le sexe (cf. art. 1 let. a et c OA 1). Toutefois, l'origine libanaise ou palestinienne du Liban de la recourante n'a été contestée ni par l'ODR, ni par les autorités cantonales. Au cours de ses différentes auditions, l'intéressée a toujours déclaré provenir du Liban, plus précisément du camp de Borj Al Barajnah près de l'aéroport de Beyrouth, et être d'origine palestinienne.
Le chargé d'affaires consulaires de la Tunisie à Berne, après entretien avec l'intéressée, le 26 avril 1994, à la demande des autorités cantonales, a déclaré que celle-ci était Palestinienne du Liban ou Libanaise. Entendue à l'Ambassade du Liban à Berne, le 18 mai 1994, S. S. n'y a pas été reconnue comme Libanaise, mais comme Palestinienne, ce qui correspond à ses dires, ou comme Jordanienne ou Egyptienne. L'analyse Lingua, à laquelle la recourante a été soumise le 11 juillet 1999, a permis d'établir que la région de socialisation de l'intéressée était "très vraisemblablement le Liban" et que celle-ci parle en arabe libano-palestinien. L'expert a précisé que si l'intéressée introduit quelques mots égyptiens dans son parler libano-palestinien, c'est parce que les femmes du monde arabe pensent que l'arabe du Caire, qu'elles apprennent des téléfims égyptiens, est plus chic que leurs variétés d'arabe et que beaucoup de femmes arabes aiment parler avec un accent égyptien quand elles emploient une langue soignée. Il résulte de ce qui précède que la Commission peut, à l'instar de l'ODR et des autorités cantonales, retenir que le pays de provenance (mais non l'Etat de nationalité) de la recourante est bien le Liban.
La Commission remarque, par ailleurs, que les autorités cantonales ont entrepris de nombreuses démarches afin d'exécuter le renvoi de la recourante. Dites autorités se sont adressées à l'Ambassade du Liban à Berne, le 23 juillet 1992, puis à nouveau le 18 mai 1994 en compagnie de l'intéressée, et le 11 août 1992, à la
Mission palestinienne auprès des Nations-Unies à Genève, afin d'obtenir, mais sans succès, un laissez-passer pour permettre à la recourante de quitter la Suisse. Pour sa part, l'ODR a entrepris des démarches auprès de l'Ambassade de Suisse à Beyrouth, en date du 2 août 1995, afin d'établir l'identité et la nationalité de la recourante, démarches qui se sont avérées vaines. En conséquence, force est de constater qu'il ne peut être fait grief au canton compétent pour exécuter le renvoi de n'avoir pas réussi à obtenir un document de voyage officiel autorisant l'intéressée à entrer dans son Etat d'origine ou dans d'autres Etats.
d) La recourante a certes une responsabilité dans l'impossibilité d'établir son identité. Après tant d'années, on ne saurait cependant considérer le manque d'ardeur, sinon de coopération de l'intéressée, comme un obstacle essentiel à l'exécution de son renvoi de Suisse. La Commission rappelle en effet que S. S. a collaboré à toutes les démarches entreprises en vue de son départ : elle s'est présentée aux représentations libanaise, tunisienne, égyptienne à Berne, à la Mission palestinienne à Genève, et s'est soumise à une analyse Lingua.
Or, plus le temps passe, plus il semble difficile d'assurer l'exécution du renvoi de l'intéressée étant donné qu'un bon nombre de démarches possibles ont déjà été entreprises ou que d'autres démarches seraient trop tardives. Dans ces circonstances, il doit être considéré comme extrêmement probable, voire certain, que les autorités libanaises n'autoriseront pas l'intéressée à entrer sur leur territoire. Il en résulte que l'on ne peut pas considérer non plus qu'un départ volontaire soit possible à défaut de documents de voyage.
L'autorité cantonale a déjà déposé trois demandes d'admission provisoire pour S. S. et proposé que celle-ci puisse bénéficier de l'Action humanitaire 2000. Toutes ces requêtes ont été rejetées par l'ODR mais la situation n'a pas évolué pour autant. Il n'est pas exclu que l'intéressée doive rester en Suisse encore longtemps, avant que de nouvelles démarches aboutissent.
Or, laisser une personne sans statut et à la charge de la collectivité, pendant autant d'années, n'est pas acceptable. S. S. est en effet entrée en Suisse à l'âge de 22 ans et séjourne maintenant en Suisse depuis plus de onze ans. Elle a donc passé le tiers de son existence dans ce pays. Nul doute que cette impossibilité d'exécuter son renvoi qui dure depuis plus de dix ans a créé une situation inacceptable d'un point de vue humain dans la mesure où l'absence de statut et l'incertitude quant à l'avenir provoquent une grande détresse morale.
e) Dès lors, la Commission ne peut que conclure à l'impossibilité pratique de l'exécution du renvoi. Tout laisse en outre présumer que cette situation est appelée à se prolonger pour un laps de temps indéterminé. Il est vraisemblable que
ce délai dépassera une année dès la date de la présente décision (cf. JICRA 1994 n° 14 déjà cité). Il y a donc lieu d'ordonner l'admission provisoire de la recourante. Par ailleurs, les conditions de l'admission provisoire sont réexaminées annuellement de sorte que si des démarches aboutissaient et que le départ définitif de l'intéressée devenait possible, cette mesure pourrait être levée.
© 06.11.02
